Durante la última campaña electoral el tema tributario y de los
impuestos estuvo presente en el debate. Existen visiones contrapuesta de los
diversos sectores. También hubo algunas sentencias relevantes por ejemplo en
materia de impuesto territorial respecto de los contribuyentes adultos mayores.
Entendiendo que el tema tributario es relevante en la vida de las personas y
sobre todo de quienes pagan impuestos, hemos querido analizar esta triada entre
impuesto, gasto fiscal, legitimidad y conflicto social. Recientemente los economistas
Alejandro Micco y Andrea Repetto, reconocieron su “error” en las bases de la
reforma tributaria y sus efectos nocivos en la económica nacional.
La historia muestra que los impuestos rara vez provocan por sí solos un
conflicto social. Lo que suele producir la ruptura política es una combinación
más delicada, relacionada con malas decisiones económicas y fiscales como reformas
tributarias que destruyen las bases económicas, necesidad fiscal del Estado,
percepción social de injusticia, ausencia de representación efectiva, falta de
proporcionalidad en la carga y desconfianza respecto del destino de los
recursos. En términos jurídicos, el conflicto aparece cuando la potestad tributaria
deja de ser vista como una expresión legítima de autoridad y pasa a ser
percibida como exacción, abuso o imposición unilateral. El Estado necesita
recaudar más, pero no logra explicar, distribuir ni legitimar adecuadamente esa
carga, el impuesto se transforma en símbolo de dominación. Esa transformación
simbólica es la que conecta el hecho fiscal con la revuelta, la revolución o la
crisis constitucional. Aumenta esta percepción en lo casos de mayor carga de tributación
y el surgimiento de mayores casos de corrupción y de despilfarro fiscal. De esta
forma la cuestión tributaria deja de ser un mero asunto de numerosos y se
convierte en un asunto de legitimidad política y jurídica.
A continuación, veremos
algunos casos históricos en el cual la cuestión tributaria estuvo presente y
tuvo un impacto en la legitimidad política, social y jurídica.
Producto de las derrotas de Juan I de Inglaterra en Francia, y ante la
crisis económica subsecuente, se imponen impuestos abusivos a los barones,
estos se alzaron en armas. Juan I acorralado
y derrotado, ofrece el primer texto de lo que se conocerá como la Carta Magna.
En dicho documento se establece el principio de no hay impuestos sin representación,
“2. No se impondrá ningún impuesto ni ayuda a nuestro reino, salvo por
consejo común de nuestro reino, excepto para el rescate de nuestra persona,
para nombrar caballero a nuestro hijo mayor y para casar una sola vez a nuestra
hija mayor; y para estos no se recaudará más que una ayuda razonable. De igual
manera se procederá con respecto a las ayudas de la ciudad de Londres.”
Los monarcas posteriores irán renovando y profundizando esta norma para
mantener la legitimidad de su poder frente al pueblo
Este principio será la base del sistema parlamentario inglés y será la
fuente de la guerra de independencia de los Estados Unidos.
La independencia norteamericana, es junto con la revolución inglesa de 1215 el caso más evidente de una rebelión en contra de una política fiscal convertida en revolución institucional y constitucional. Tras la Guerra de los Siete Años, Inglaterra quedó con una elevada deuda y buscó que las colonias contribuyeran al costo de defensa del imperio. Entre 1763 y 1775 se dictaron una serie de normas sobre comercio e impuestos que tensionaron la relación entre Parlamento británico y colonos americanos.
El problema no fue solamente el monto de los tributos sino la competencia para imponerlos. Los colonos alegaban que no estaban representados en el Parlamento británico, basándose en los principios de la Carta Magna “no taxation without representation” y que, por tanto, no podían ser gravados por una autoridad política en cuya formación no participaban.
El Stamp Act de 1765, que exigía estampillas fiscales para documentos legales y otros impresos, generó protestas, disturbios, boicots y la reunión de delegados de nueve colonias para negar la autoridad del Parlamento británico en materia tributaria colonial. Posteriormente, las tensiones continuaron con los Townshend Acts y el conflicto del té, que culminó en el Motín de Te de 16 de diciembre de 1773. La controversia jurídica fiscal derivo en una discusión sobre la legitimidad del poder político.
En Francia, el problema fue distinto, pero igualmente fiscal en su punto
de partida. La monarquía enfrentaba una crisis financiera agravada por las
guerras del siglo XVIII, incluida la participación francesa en la guerra de
independencia norteamericana, además de malas cosechas y una estructura
tributaria profundamente desigual. La nobleza y el clero conservaban
privilegios, mientras el Tercer Estado soportaba una parte significativa de la
carga fiscal.
Luis XVI busco aumentar la carga sobre los pobres y extenderla a clases
previamente exentas. Para ello convoca a los Estados Generales en 1789. Los
Estados Generales estaban integrados por clero, nobleza y comunes, y que tenían
poder para decidir sobre nuevos impuestos y reformas. Su apertura el 5 de mayo
de 1789 marcó el inicio de la Revolución francesa, siendo su punto más alto el
20 de junio con el Juramento del Juego de Pelotas.
El Tercer Estado cuestionó el sistema completo de privilegios, la forma
de representación y la legitimidad de los cuerpos tradicionales. De allí derivó
la Asamblea Nacional, la abolición de privilegios, la Declaración de Derechos
del Hombre y del Ciudadano, la nacionalización de bienes eclesiásticos y la
reconfiguración del Estado, siendo su punto culmine la ejecución del Luis XVI y
la abolición de la monarquía.
En Hispanoamérica, antes de las independencias del siglo XIX, las
reformas borbónicas del siglo XVIII buscaron aumentar la eficiencia
administrativa, controlar mejor los territorios y elevar la recaudación. Estas
medidas afectaron impuestos, monopolios, alcabalas, tributos y mecanismos de
control económico, siendo un primer impulso a la necesidad de auto administración
y las propuestas de libre comercio. En el mundo andino, la rebelión de Túpac
Amaru II entre 1780 y 1783 incluyó entre sus reclamos la abolición de impuestos
e imposiciones sobre los pueblos indígenas.
En paralelo, nuevo un alzamiento de comuneros en Nueva Granada entre 1780
y 1781 ante nuevos impuestos al tabaco y tributos personales. Los insurgentes,
liderados inicialmente por Manuela Beltrán en Socorro, extendieron la revuelta
hacia localidades al norte de Bogotá y formularon demandas más amplias, como la
cancelación de impuestos, protección de tierras indígenas y mayor acceso de
criollos a cargos administrativos.
En la Capitanía General de Chile en 1776 se implementa el alza del
impuesto de alcabala y su expansión a diversos rubros incluyendo las cosechas, situación
que genero un descontento generalizado, generándose protestas y conatos de insurrección,
que fueron suspendidas por el Gobernador Jauregui después de un cabildo abierto
y que fue la base para el movimiento de 1810.
El alzamiento en contra de los impuestos y la administración borbónica fue
precursor de los procesos independentistas puesto que ponían de manifiesto la
necesidad de libertarse del gobierno central. Debemos recordar que la administración
de los Austrias era descentralizada.
La guerra civil chilena de 1891 debe tratarse con cuidado. No fue,
propiamente, una revolución social contra un alza de impuestos al estilo
norteamericano, francés o colonial. Fue una crisis constitucional por el
control del presupuesto, de las leyes periódicas, de la fuerza pública y de la
orientación del gasto fiscal, el control de los tributos.
Durante el gobierno de José Manuel Balmaceda, el Congreso se negó a
aprobar las leyes periódicas que fijaban las fuerzas de mar y tierra y la Ley
de Presupuesto de gastos públicos. Balmaceda respondió renovando, por su
cuenta, las leyes del año anterior. La oposición desconoció sus facultades y la
crisis derivó en guerra civil. Memoria Chilena señala que el conflicto duró
seis meses y costó la vida a más de 4.000 chilenos.
El trasfondo económico era relevante. Balmaceda buscó utilizar los
importantes ingresos provenientes del salitre de los nuevos territorios para
financiar un ambicioso plan de obras públicas; hacia 1890, el Ministerio de
Obras Públicas representaba una parte muy significativa del presupuesto fiscal.
Ese programa fue visto por sus opositores como una forma de reforzar el poder
presidencial y ampliar el patronazgo estatal. El triunfo congresista marcó el debilitamiento
del presidencialismo portaliano y el inicio del llamado régimen parlamentario
chileno, vigente hasta 1925.
La Marcha de la Sal de 1930, liderada por Gandhi, es una protesta contra
un impuesto que afecta un bien básico y cotidiano. Los británicos mantenían un
monopolio sobre la producción y distribución de sal en India, prohibiendo a los
indios producirla o venderla libremente y obligándolos a comprar sal gravada. Esto
afectaba a la mayoría de la población, especialmente a quienes no podían
pagarla. Gandhi eligió la sal precisamente porque era universal, simple y
moralmente comprensible. La infracción deliberada de la ley tributaria se
convirtió en acto de desobediencia civil. Tras la marcha, miles de indios
quebrantaron las leyes de la sal y más de 60.000 personas fueron arrestadas
durante ese año. El periodista norteamericano Web Miller cubrió la protesta y
represión en Dharsana donde más de 1.300 indios desarmados fueron brutalmente
golpeados por el ejército británico. Esta imagen es vista en una escena en la película
Gandhi de 1981, con las palabras “Caminaban hindú y musulmán por igual con la
cabeza en alto sin la esperanza de escapar de las heridas y de la muerte, esto siguió
hasta la noche. Las mujeres sacaban a los heridos y lastimados de la calle
hasta que cayeron de agotamiento. Pero aun así esto siguió y siguió. Cualquiera
que sea la ascendencia moral de occidente se perdió hoy. La india es libre
porque soporto todo lo que da el acero y la crueldad y no se encogió de hombros
ni se retiró.”
En el Reino Unido, en 1990, el Community Charge —conocido como poll tax—
reemplazó el sistema de tasas locales basado en propiedad por una carga plana
exigible a casi todos los adultos. El problema fue su carácter regresivo:
personas con distinta capacidad económica podían terminar pagando montos
similares. Se genero una fuerte oposición, campañas de no pago, protestas y una
gran marcha en Londres el 31 de marzo de 1990, con al menos 100.000
manifestantes, más de 400 arrestos y más de un centenar de heridos. El gobierno
de Margaret Thatcher cayo en noviembre de 1990 y el gobierno de Major suprimió
el impuesto.
El movimiento de los “chalecos amarillos” surgió en Francia en 2018 como
reacción al aumento del precio de combustibles y, específicamente, contra el
incremento previsto de impuestos al diésel y la gasolina asociado a la política
medioambiental.
El costo de la política ambiental incluida en el alza de impuestos recayó
con mayor intensidad sobre hogares de ingresos bajos y medios, especialmente en
zonas rurales o periurbanas dependientes del automóvil. El impuesto ambiental perdió
legitimidad ya que afectaba a quienes tenían menos alternativas reales de
movilidad y afectando directamente los ingresos de la población. La protesta se
extendió hasta junio de 2019. Luego de una fuerte represión, el gobierno de Macron
tuvo que suprimir el impuesto.
En tiempos más reciente destacan lo eventos de Colombia y Kenia.
En Colombia, el gobierno de Iván Duque retiró en mayo de 2021 una
propuesta de reforma tributaria para asegurar la estabilidad fiscal después de
protestas y oposición parlamentaria generalizada.
En Kenia, en 2024, el presidente William Ruto retiró un proyecto de ley
de aumentos tributarios después de protestas masivas, lideradas especialmente
por jóvenes, que incluyeron el asalto al Parlamento y derivaron en una grave
crisis política.
Actualmente en nuestro país hay una discusión mas o menos visible sobre
la legitimidad del impuesto territorial o contribuciones de bienes raíces. Existen
proyectos de ley destinados eliminar su aplicación a propietarios adultos
mayores. Por otro lado, existe un fuerte cuestionamiento a los efectos de la
reforma tributaria de 2014. Existe un actual proyecto que busca restaurar en
parte el sistema previo a esa reforma.
El debate sobre la cuestión tributaria fue parte de la campaña electoral
y sin duda es un tema no resuelto, que esta mostrando visos de cuestionamiento
a la legitimidad del sistema. En este espacio surge entonces la opción del derecho
constitucional y a la historia del derecho para proponer respuestas, tales restablecer
el principio del origen soberano del impuesto señalando que todo aumento de
impuestos o establecimiento de nuevos impuestos debe incluir un plebiscito de
aprobación, dar lugar a que los contribuyentes participen en forma directa en
la gestión de una entidad fiscal autónoma, control del gasto fiscal y
limitaciones a su aumento, incluyendo que ciertos aumentos por ejemplo
superiores al 1% deban ser aprobados también mediante plebiscito, supresión del
impuesto de contribuciones y sobre combustibles, reinstalación de los sistemas
de incentivo al ahorro e inversión vía impuestos como el FUT, etc.
La relación entre impuestos y revolución no debe entenderse de manera
mecánica. No todo aumento de impuestos genera revuelta, ni toda revolución nace
de una causa fiscal. Pero la historia muestra que los impuestos tienen una
potencia política singular porque materializan, de forma inmediata, la relación
entre Estado y sociedad, y afectan directamente al derecho de propiedad y al
ingreso de las personas.
Una adecuada gestión tributaria implica una adecuada gestión del gasto
fiscal y del presupuesto, así como también el reflejo en el crecimiento económico
y en la calidad de los servicios. Si los servicios y prestaciones públicas no
mejorar y si lo hacen los impuestos, el problema no esta en los impuestos sino
en la gestión y el gasto y los ciudadanos reclaman responsabilidad con el
dinero que colocan a disposición del uso común.
La legalidad formal no basta ni tampoco un loable objetivo o intención.
Un impuesto puede haber sido aprobado por la autoridad competente y aun así
carecer de legitimidad social suficiente. La capacidad contributiva no es solo
una fórmula económica, sino un principio político de prudencia institucional. Toda
reforma fiscal relevante necesita legitimidad, gradualidad, compensación y
participación. No comprende somo a los economistas y políticos, sino y sobre
todo a los ciudadanos que son quienes finalmente hacen el aporte y soportan la
carga fiscal.